从筚路蓝缕到满园花开
——全国检察机关深入开展公益诉讼司法实践探索纪实
“现在出发,去看昆仑的‘儿子’——可可。”9月17日一早,记者就收到这样一条“诗意”的信息。青海省三江源地区检察院检察官姜波又要从西宁出发,前往可可西里地区开展新一轮的生态环境公益诉讼实地调查了。
记者日前从最高人民检察院了解到,自2017年7月1日检察公益诉讼工作全面开展以来,全国检察机关已办理各类公益诉讼案件80余万件。而这“80余万”的背后,是全国公益诉讼检察官们奔波忙碌的身影。
检察公益诉讼制度,是习近平法治思想在公益保护领域的生动实践和原创性成果,是在全面依法治国的时代背景下,运用法治思维和法治方式解决侵害公益的突出问题,助推国家治理体系和治理能力现代化的制度设计。如今,经过数年持续推进,公益诉讼检察工作已全面发展,办案量稳步增长,办案质效也在不断提升。这场生动的司法实践,也为制定专门的检察公益诉讼法提供了高质量的实践样本。
顶层设计催生鲜活司法实践
2014年10月,党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。
2015年5月5日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十二次会议,审议通过了《检察机关提起公益诉讼试点方案》,顶层设计成形。
同年7月1日,十二届全国人大常委会第十五次会议通过决定,授权最高检在北京等13个省、自治区、直辖市开展为期两年的提起公益诉讼试点。截至2017年6月,各试点地区检察机关共办理公益诉讼案件9053件。
2017年6月,十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定,检察机关提起公益诉讼制度被明确写入这两部法律。这标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。
理念创新助力办案质效提升
——双赢多赢共赢。公益诉讼检察并非“零和博弈”,本质是通过加强对公益损害问题的监督,助力政府部门依法行政,共同维护人民根本利益,得到各方面大力支持。6年来,这一理念从最初的履职要求层面延展到最终效果实现层面,从对检察机关履职要求演变为多方共识,从检察机关与政府及其部门共赢扩展到立法、执法、司法等整个治理共同体共赢。行政机关从最初的不理解到支持配合,再到主动要求监督、寻求公益诉讼在行政执法手段不足时提供法治赋能,彰显党中央推进全面依法治国的巨大成效。
——诉前实现保护公益目的是最佳司法状态。实践中,检察机关充分运用党领导一切这个最大的政治优势,积极有力促进行政机关发挥主动纠错机制作用,以磋商或者检察建议等非诉方式督促协同行政机关开展前端治理,推动绝大多数案件在诉前环节得以解决。2017年7月至2022年底,全国共制发公益诉讼诉前检察建议58.4万余件,行政机关诉前阶段回复整改率达到99.8%。
——持续跟进监督。为保证办案效果,检察机关注重从诉前程序、到提起诉讼再到判决执行,一个环节一个环节持续跟进,并把全流程整改效果的“回头看”作为“规定动作”,努力让受损公益得到恢复。同时要求从个案办理,延伸到类案和区域整治,并促进形成和完善长效治理机制。
倾心尽力服务大局呵护民生
打造一支公益诉讼检察精兵
——优化案件质量评价,坚定发展方向。推进公益诉讼检察工作规范化运行,突出质效优先工作导向,推动公益诉讼检察工作高质量发展。海南省检察机关积极构建公益诉讼检察办案数量、质量、效果、效率“四位一体”的办案评价体系。
——强化业务素能,推动队伍专业化建设。深化队伍建设,优化队伍管理,全面加强公益诉讼工作现代化建设。福建、河南、吉林等省检察院出台组建检察机关公益诉讼检察人才库的办法通知,选拔人才充实公益诉讼检察人才库。
——部署检察办案廉政风险防控工作,改进队伍作风。2022年7月,最高检下发《公益诉讼检察七条禁令》,在工作要点中明确要求各地深入贯彻落实,严格落实“两个责任”,真正做到严管厚爱。
司法实践为专门立法奠定坚实基础
——针对公益损害问题往往跨不同区域、分散治理效果不佳的问题,建立跨区划协作机制。最高检制定出台了《检察公益诉讼跨行政区划管辖指导意见(试行)》;推动建立全国重要江河湖泊跨区划行政公益诉讼管辖协作机制,长江流域21个省界断面已全部会签协作机制。
——针对基层办案压力阻力较大的问题,完善一体化办案机制。如江西省检察院制定了《关于建立公益诉讼一体化办案机制的指导意见(试行)》,优化以省级院为龙头、市级院为主干、基层院为基础的上下一体、统一指挥、统一调配、运转高效的办案格局。上海市检察院制定调用辖区检察人员办案细则、案件质效评定办法、线索平台管理规章等文件,建立一体化办案、繁简分流、简案快办、案件质效评定等机制。
——针对公益损害调查取证难的问题,以科技赋能提升调查质效。最高检与中国科学院成立生态环境鉴定联合实验室,江苏、浙江省检察院分别与本省生态环境厅成立公益诉讼司法鉴定联合实验室等。
——针对一开始检察公益诉讼工作不为外界所了解的情况,创新社会支持机制。各地检察机关积极推广诉前圆桌会议、听证、公开宣告、现场送达等多种方式,不断提升公益诉讼的公众参与度和公信力。最高检推动建设“益心为公”检察云平台,已在全国全面推开,截至今年上半年平台已有正式志愿者7.6万余人,已提报线索1.1万余条。
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